ÖNSÖZ


Yıllardan beri süren ekonomik istikrarsızlığın meydana getirdiği daralma ve büyüme hızındaki düşüş, sosyal güvenlik kurumlarını da olumsuz etkileyerek aktüreyal dengelerinin bozulmasına ve açıklarının büyümesine önemli ölçüde etken olmuştur.

Sosyal güvenlik kurumlarının özerk yönetimden yoksun olmaları dış müdahalelerden kolayca etkilenmelerine imkan sağlamış, siyasi mülahazalar ve popülist yaklaşımlarla yapılan düzenlemeler sonucu sistemin aktüreyal dengeleri daha da bozulmuştur.

Sisteme şırınga edilen olumsuzluklar gerekçe gösterilerek Reform adı altında yapılan düzenlemelerle gelirlerin artırılıp giderlerin azaltılması için hak ve yükümlülükler ağırlaştırılmış fatura işçi ve işverenlere kesilmiştir.

Bugün de aynı yaklaşım ile hazırlanan Sosyal Güvenlik Reform Önerisi Taslak Metninde hak ve yükümlülükler ağırlaştırılmak istenmekte, mevcut kurumlar kaldırılarak yerine aktüreyal hesapları yapılmayan, nasıl oluşturulacağı ve hangi kaynakların kullanılacağı bilinmeyen yeni yapı önerilmektedir.

Sağlık, Genel Sağlık Sigortası ve Sağlıkta Dönüşüm Projeleri ile birlikte tümü ile piyasalaştırılıp giderek gelir düzeyi yüksek olanların yararlanabileceği bir yapıya dönüştürülmek riski ile karşı karşıyadır.

İşçinin ve işçi adına işverenin ödediği primler ile elde edilen özel mülk niteliğinde olan kurum hastanelerinin Anayasaya aykırı olarak Sağlık Bakanlığına çıkartılmak istenilen Yerel Yönetimler Kanunu ile de yerel yönetimlere devri hedeflenmiştir.

Hiç kuşkusuz sosyal güvenlik sistemimizin, tüm kesimlerin mutabık kaldığı sorunları mevcuttur. Bu sorunların sosyal tarafların görüş ve önerileri dikkate alınarak, mevcut sosyal güvenlik kurumları ıslah edilerek çözüme kavuşturulursa daha ekonomik ve gerçekçi yol izlenmiş olacaktır.

Sistemi riske edecek çözümler daha büyük sorunlar yaratacaktır.

Yarından emin olma duygusunun sosyal barışın temel dayanaklarından olduğu asla unutulmamalıdır.





TÜRK-İŞ Yönetim Kurulu

GİRİŞ

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından düzenlenerek Kamuoyuna açıklanan ve Sosyal Güvenlik Yüksek Danışma Kurulunun Temmuz 2004 tarihli toplantısında sosyal tarafların bilgisine sunularak, görüşleri istenilen “Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Önerisi Taslak Metni” hakkındaki görüş ve önerilerimizi içeren bu rapor üç asıl, iki ek bölümden oluşmuştur.

Raporun birinci bölümünde, ülkemizdeki sosyal güvenlik sisteminin özellikleri ve başlıca sorunları üzerinde durulmuştur. Sistemin kısa tarihçesi belirtilerek sorunların nedenleri açıklanmıştır.

İkinci bölümde, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı tarafından hazırlanan “Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Önerisi Taslak Metni” nin kısa özeti yapılmıştır.

Raporun üçüncü bölümünde, “Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Önerisi Taslak Metni” değerlendirilmiştir.

Değerlendirmede Taslak Metnin mevcut sistemin sorunlarına yaklaşımı, önerilen yeni sistemin ne ölçüde ülke koşulları ile bağdaştığı irdelenmiş, sorunlara somut bir bakış açısı getirilmiştir.

Dördüncü bölümde, sistemin sorunlarının çözümüne yönelik, ülke koşulları ile bağdaşan gerçekçi önerilerimize yer verilmiştir.

Raporun Ek-I bölümünde dünyada uygulanmakta olan sosyal güvenlik sistemleri özetlenmiş, Ek-II bölümünde ise, ülkemiz sosyal güvenlik sisteminin sorunları ile çözüm önerileri hakkında tarafların görüşleri açıklanmıştır.

Raporun temel amacı ülkemiz sosyal güvenlik sorunlarının nedenlerini ve çözüm yollarını somut bir yaklaşımla ortaya koymaktır. Toplumsal barışın temel dayanaklarından olan sosyal güvenliğin, Sosyal Hukuk Devletinin yapısı içinde sorunlarının çözümüne katkı sağlamaktır.











BÖLÜM- I

ÜLKEMİZ SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNİN ÖZELLİKLERİ VE BAŞLICA SORUNLARI
A. Ülkemiz Sosyal Güvenlik Sisteminin Özellikleri(*)

Osmanlı döneminde ilk sigorta kuruluşa askerler için tesis edilen “Askeri Tekaüt Sandığı”dır (1886). Sonra sivil memurlar (1881), tersane işçileri (1909), Hicaz Demiryolu (1910) ve Şirket-i Hayriye çalışanları (1907) için yardım sandıkları kurulmuştur. TBMM kurulduktan sonra 151 Sayılı Ereğli Havza-i Fahmiyesi Maden Amelesi’nin Hukuku’na Müteallik Kanun (1921) ile her madende bir yardım sandığı kurulması esası getirildi. Cumhuriyet’in ilanından sonra, önceki dönemde olduğu gibi, münferit çalışan gruplar için münferit sandıklar oluşturulması uygulaması sürdürüldü. Bunlara İmalat-ı Harbiye (1926). Devlet Demiryolları ve Liman İşletme İdaresi (1934)
sandıkları örnek olarak gösterilebilir. 1945 yılında 4792 sayılı Kanun ile İşçi Sigortaları Kurumu kurulması kabul edildi. Ardından Kurum mensuplarının haklarına ilişkin dağınık düzenlemeler 506 sayılı Kanun ile (1964) tek metin içinde toplandı. Bu arada, memurlar içinde Ziraat (1937), Emlak ve Eytam (1938), Merkez Bankası (1938) mensupları Sandıkları, Deniz Yolları (1937), Devlet Hava Yolları Memurları (1938) Sandıkları…) çok sayıda sandık kuruldu. Ancak, işçilerde olduğu gibi dağınık memur sandıkları 1949 yılında 5434 Sayılı Kanun ile Emekli Sandığı bünyesinde toplandılar. Nihayet 1971 yılında 1479 sayılı Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu kabul edilerek bağımsız çalışanlar da sosyal güvence kapsamına alınmışlardır.
(*) Prof.Dr.Ali Nazım SÖZER “Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı’nın 29 Temmuz 2004 Tarihli Sosyal Güvenlik Sisteminde Reform Önerisi Taslak Metni üzerine”


“Tarımda hizmet akdi ile süreksiz çalışan tarım işçileri 2925 sayılı kanunla, kendi adına bağımsız çalışanlar ise 2926 sayılı Kanunla kapsama alınmışlardır.”

Yukarıda verilen kısa tarihçeden anlaşılacağı üzere, modern anlamda sosyal güvelik kurulurken ülkemizde güvenceye ilk olarak çalışanlar kavuşturulmuştur. Başlangıçta dağınık olarak ve bazı çalışan grupları için tesis edilen sandıklar, sonra onlara ilişkin mevzuat ile birlikte toplulaştırılarak sadeleştirme yoluna gidilmiştir. Sonuçta, çalışma rejimleri farklı üç çalışan grubu için üç sandık oluşturulmuştur. Sandıkların üçü de tüm sigorta dalları için görev üstlenmişlerdir. (Emekli sandığının sadece emekliler için sağlık sigortası işlevi bulunmaktadır). Bu yapı, ülkemizde Alman tipi bir sosyal güvenlik sistemi mevcut olduğunu ortaya koymaktadır. Ancak, saf bir Bismarck modelinden bahsedebilmek mümkün değildir. (*) Çünkü Almanya’da riskler itibariyle farklı sandıklar görev üstlenmiş olup, ayrıca aynı risk için de hizmet sunan çok sayıda sandık vardır. Ülkemizde ise, üç ana sandık her risk için yetkilidir.

Merkeziyetçi, hantal bir yapıya sahiptirler. Bu durumun benzeri, İngiliz halk sigortasında görülmektedir.

Diğer yandan belirtmek gerekir ki, Almanya’da geçerli olan sandıkta çokluk uygulaması, ödenen primlerde ve sunulan edimlerde farklılık anlamına gelmemektedir. İşçiler, müstahdemler ve bağımsız çalışanlar için farklı düzenlemeler mevcut olmasına karşın, risklere göre ödenen primler ve sağlanan edimler istisnalar dışında farklılıklar göstermemektedir. Zorunlu sigortalar ile topluluk sigortasından yararlananlar arasında olduğu gibi, bazen aynı sandık mensupları arasında dahi farklılıklar bulunabilmektedir.
(*) Almanya diğer ülkeleri uygulamaları için Bkz.Ek.1

Bismarck tipi sosyal sigorta uygulamasında özerklik en önemli ilke iken, ülkemizde hiç dikkate alınmayan bir husustur.

B- Ülkemiz Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları

Ülkemiz sosyal güvenlik sisteminin sorunları, siyasiler, sosyal taraflar, bilim adamları ve bürokratlarca özellikle 1990’lı yıllardan bugüne kadar tartışılmıştır.

Önemli olan, tüm kesimlerin bu sorunlarda görüş birliği içinde olmasıdır.

Sorunun en öncelikli olanı, sosyal sigorta ilkelerinin göz ardı edilerek, dışardan yapılan müdahalelerle sosyal güvenlik kurumlarının siyasi popülizme kurban edilmesidir. Siyasi iktidarlar sosyal sigorta kurumlarını (özellikle SSK’nu) siyasi yatırım amacı, ucuz kredi müessesesi olarak görmüşlerdir. Sistemin fonları; konut kredileri, düşük faizli devlet tahvillerinin alınması gibi siyasi güdümlü uygulamalar ile tüketilmiştir.

Sık sık çıkartılan yasalar ile geriye dönük hizmet borçlanmalarına imkan sağlanması,

Sigorta hak ve yükümlülüklerinin değiştirilmesi,
Kayıt dışı çalıştırma ile etkin mücadele edilmemesi,
Suiniyetli taşeron uygulamaları,
Sosyal dayanaktan yoksun özelleştirme uygulamaları ile çalışanların emekliliğe zorlanması,
İşsizlik oranının artması,
Sahte hizmet kazanma yolu ile emekli olma girişimleri,
Yatırımların kurum ihtiyacı yerine siyasi tercihlere göre yapılması,
Üretme yerine dışardan daha fazla maliyetle hizmet satın alma zorunda bırakılması,
Dışardan satın alma artıkça yolsuzlukların artması,
Sistemin aktüreyal dengesinin bozulmasına neden olmuştur.

1980 yılında üç sosyal güvenlik kurumunun 4 ün üstünde olan aktif-pasif dengesi belirtilen olumsuzlukların etkisi ile 1999 yılında 2,24’e, 2003 yılında ise 2.03 düşmüştür. (Tablo 1) (Bağ-Kur’un aktif-pasif dengesinin prim ödeyenler bakımından 1 civarında olduğu dikkate alındığında, 2003 yılında üç kurumun aktif pasif dengesi 1,5 tir).

SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARININ AKTİF PASİF ORANLARI

(TABLO-1)
YILLAR SSK BAĞ-KUR EMEKLİ SANDIĞI ORTALAMA
1999 2.02 2.8 1.90 2.24
2000 1.97 2.59 1.90 2.15
2001 1.72 2.48 1.80 2.00
2002 1.75 2.00 1.90 1.88
2003 1.71 2.60 1.80 2.03
• SSK, Bağ-Kur ve T.C Emekli Sandığı yayınlarından alınmıştır.

Sosyal güvenlik kurumlarının aktif pasif dengelerinin bozulmasına paralel olarak açıkları da büyümüştür. Üç sosyal güvenlik kuruluşunun (SSK, Bağ-Kur, T.C Emekli Sandığı) 1999 yılında yaklaşık 3 katrilyon lira olan açıkları 2004 yılı sonu itibariyle 19 katrilyon liraya yükselmiştir.(Tablo 2)






SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARINA YAPILAN
BÜTÇE TRANSFERLERİ (MİLYAR TL)


(TABLO-2)
YILLAR SSK BAĞ-KUR EMEKLİ SANDIĞI TOPLAM
1999 1.111.000 796.145 1.035.000 2.942.145
2000 400.000 1.051.460 4.775.000 3.226.460
2001 1.105.000 1.740.000 2.675.000 5.523.000
2002 2.386.000 2.622.000 4.676.000 9.684.000
2003 2.865.576 4.930.000 6.145.000 13.940.576
2004 5.842.000 5.336.000 7.808.000 18.978.000

* 2004 yılı programda yer alan miktar
** SSK yayınlarından alınmıştır.


Sosyal güvenlik kurumlarının özerk yapıya sahip olmaması, Genel Kurullarda bağlayıcı kararların alınamaması, kurumları ihtiyaçlarına uygun akıllı yönetimden uzaklaştırmış, siyasi iktidarların istek ve çıkarları doğrultusunda yönetilmesine neden olmuştur.

Özellikle yönetim kadrolarına liyakat ilkeleri gözardı edilerek, sadece siyasi tercihlerle atanan, görevin gerektirdiği nitelikten yoksun beceriksiz yöneticilerin kötü ve siyasi güdümlü kararları, kurum kaynaklarının ısraf edilmesinin bir başka önemli nedenini oluşturmuştur. Kurum kaynakları, ihtiyaca uygun yatırımlar yerine siyasi tercihlere uygun yatırımlara yönlendirilmiştir.

Etkin kurum kültürünün ve ahlakının oluşmasına imkan vermeyen, kurumu misyon ve vizyonuna uygun yönetemeyen bu nitelikteki yöneticiler yolsuzlukların yaygınlaşmasının da nedeni olmuştur.





Özellikle SSK’da 1980’li yıllardan itibaren sağlık sektörünün ihtiyacı olan zorunlu yatırımların yapılmayarak, sağlık hizmetinin giderek artan maliyetlerde ve miktarlarda dışardan satın alınması, kurum kaynaklarının istismarına yol açmış, yolsuzluk iddialarının yaygınlaşması sonucunu doğurmuştur.

Neşter, Beyaz Gömlek Operasyonları, Özel Hastaneler ile Yapılan Protokoller ve İlaç Alımı Hakkında ileri sürülen yolsuzluk iddiaları, hep bu uygulamaların sonuçlarıdır.

Yükümlülüklerini yasal süresinde yerine getiren dürüst işverenler aleyhine haksız rekabet oluşturan prim yada gecikme zamlarının aflarına ilişkin uygulamalar,

Düşük kazanç ve eksik prim gün sayısı beyanları,

Kayıt dışı istihdam,

Karşılıksız ödemeler, (sosyal yardım, sosyal destek ödemeleri)

Özelleştirme uygulamaları ile işçi çıkartılması ve emekliliğe zorlanması,

Ekonomik yapıdaki olumsuz gelişmeler,

Başta olmak üzere tüm yukarıda özet olarak verilen olumsuzluklar kurumların gelirlerini azaltıp, giderlerini artırarak açıklarının büyümesine neden olmuştur. 1999 yılında 3 katrilyon lira olan sosyal güvenlik transferleri, 2003 yılında yaklaşık 4,5 kat artarak 14 katrilyon liraya ulaşmıştır.


Sorunların genel değerlendirilmesi yapıldığında ortaya çıkış nedenlerinin kurumların özerk yönetimden yoksun olmasından kaynaklandığı ağırlıklı olarak görülmektedir.

Nitekim Sosyal Sigortalar Kurumunda 1980 yılına kadar seçimle gelen Yönetim Kurulu üyeleri çoğunlukta olduğundan kaynakların daha uygun kullanıldığı açıkça görülmektedir. Atama ile gelen Yönetim Kurulu üyelerinin çoğunluğu oluşturduğu özerkliğin tümü ile ortadan kalktığı 1980 yılından itibaren belirtilen sorunların ortaya çıkmaya ve kaynakların tükenmeye başladığı görülmektedir. Bu gelişme özerkliğin önemini ortaya koymaktadır.

__________________
Aysun Şahan
İstanbul Üniversitesi İşletme Fakültesi
İnsan Kaynakları Yönetimi Programı
Yüksek Lisans Öğrencisi